第三章 其他方式的承包
第四十四条 不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章的规定。
【释义】本条是关于除家庭承包之外的其他承包方式的规定。
一、首先，依照本法第3条的规定，国家实行农村土地承包经营制度。其中，对于农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地这些农村土地，一般实行人人有份的农村集体经济组织内部的家庭承包；对于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。此种承包并非集体经济组织成员人人有份的承包，以至于承包方不仅仅局限于农村集体经济组织内部成员，非本集体经济组织成员的外村农户、其他组织等从事农业生产经营者依照法律规定和承包合同皆可取得对这些土地的承包权，从事种植业、林业、畜牧业、渔业等农业目的生产经营。
家庭承包与其他通过招标、拍卖、公开协商等形式进行的承包有很大区别。家庭承包是按照国家有关规定进行的、人人有份的承包，主要是耕地、林地和草地，具有社会保障的性质；其他方式的承包，即通过招标、拍卖、公开协商等方式进行的承包，主要是“四荒”等其他土地，是通过市场化的方式获得其承包经营权。对于家庭承包的耕地、林地、草地，承包期限分别为30年、30年至70年、30年至50年。承包期内非因自然灾害严重毁损承包地，以及承包方全家迁入设区的市并转为非农业户口等法定原因并依照法定程序，发包方不得调整、收回承包地。对于其他形式的土地承包，由于是有偿取得，并且不涉及社会保障的因素，政策上比较灵活。首先，承包方与发包方的权利义务，承包费等事宜，均由合同议定。其次，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。第三，在继承问题上，承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承，在承包期内，其继承人可以继续承包。
采取招标、拍卖和公开协商等其他方式承包的农村土地的范围，主要是荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地资源，也就是通常所讲的“四荒”地，根据土地管理法的规定，“四荒”属于“未利用地”。以荒山、荒丘、荒沟、荒滩为代表的土地资源，在我国农村非常丰富，开发潜力巨大。家庭联产承包责任制时期，对部分“四荒”地也进行了承包经营。但是，其对生产力的促进作用远远低于耕地承包，很多地方出现了包而不治、荒山依旧、面貌未改的情况，造成了对资源和环境的破坏。另外，在一些非耕地资源较少，人口密度较大的地区，在“四荒”地的承包中也有类似耕地承包中的地块分割零散的情况，即所谓“一山多主，一主多山”。以上情况都成为十多年以后，在我国广大农村又开始实行对“四荒”资源以拍卖为主要形式的土地承包制度的改革的动因。
二、对荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地资源承包的具体形式，本法明确的有招标、拍卖、公开协商等等。招标投标，是市场经济条件下促进效率优化资源的一种交易方式，其根本原则是公开、公平、公正和诚实信用。此种交易方式多为大宗货物的买卖、工程建设项目的发包与承包，以及服务项目的采购与提供所采用，但不局限于此，农村荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地资源的承包也可以采取招标投标的方式。在这种交易方式下，农民集体所有的“四荒”等农村土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会作为招标方；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组作为招标方；国家所有依法由农民集体使用的，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组作为招标方。招标方通过发布招标公告或者向有意投标承包的集体经济组织内部成员或外部农业生产者发出招标邀请等方式发出招标信息，列出欲发包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地名称、坐落、面积、质量及其承包要求、承包期限以及对承包经营者的资格要求等招标条件，表明将选择最能够满足承包要求的农业承包经营者与之签订承包合同的意向，由各有意承包的农业承包经营者作为投标方，向招标方书面提出自己响应招标要求的条件，参加投标竞争。经招标方对各投标者的条件进行审查比较后，从中择优选定中标者，并与其签订土地承包合同。
采用招标投标方式进行交易活动的最显著特征，是将竞争机制引入了交易过程，具有明显的优越性，主要表现在： (1）招标方通过对各投标竞争者的条件进行综合比较，从中选择资信情况良好和经营能力强的农业经营者作为中标方，与其签订土地承包合同，这显然有利于调动农民和社会的资金和力量，将过去闲置的“四荒”资源重新优化配置，形成新的生产力； (2）招标投标活动要求依照法定程序公开进行，有利于集体经济组织成员的监督，促进农村集体经济组织基层的民主建设。
拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物的财产权利转让给最高应价的买卖方式。首先，拍卖是一种公开的竞买活动。拍卖的出卖人称为“拍卖人”，参加拍卖的买主称为“竞买人”。拍卖最大的特点是公开性和竞争性。拍卖是由应买人提出各种标价，通过公开竞争，由拍卖人通过击锤等特定方式接受某项出价的买卖方式。拍卖活动的公开性和竞争性充分体现在拍卖的程序上，它必须经过三个步骤： (1) 拍卖人将拍卖物的种类、拍卖处所、拍卖日期及其他必要事项公开告知公众。拍卖必须是公开的出卖。拍卖人所公开表示的出卖意思本身并不是买卖合同意义上的要约，而只是邀请谈判（或称“要约邀请”) 。 (2）在规定的拍卖日期和拍卖地点，拍卖人当众拍卖规定的物品。拍卖的性质决定了应买人必须是多数人。各个应买人在拍卖过程中可以以竞相抬高价格的方式出价购买。应买人的出价就是法律意义的要约。应买人的出价对他自己有约束力，但是，在拍卖人拍定以前，应买人可以随时撤回自己的出价。 (3）拍卖人对于应买人所作的意思表示做出承诺，这种承诺就叫拍定，是拍卖人表示卖定的意思。拍定常用击锤的方式表示。拍卖人就应买人所出的最高价高呼3次后，没有一再出更高价额时，他就可以击锤拍定。拍定意味着拍卖人接受应买人的要约，一经拍定，买卖合同便告成立。
“四荒”资源流转的所有形式中主要的形式是拍卖，这也是这一轮土地制度变革的主要特征。“四荒”资源的拍卖，起源于我国西部农村，迄今为止已经拍卖的“四荒”占可拍卖的“四荒”资源的6. 4%。江泽民总书记对“四荒”拍卖给予了高度评价，他说，我们卖掉的是“四荒”的使用权，得到的却是一个秀美的山川。实践证明，通过拍卖“四荒”，实现了土地资源的优化配置，农村集体经济组织也由此盘活了存量资金，回收了一笔资金，壮大了经济实力，促进了社区内农业生产的改善和农村经济的可持续发展。拍卖形式之所以受到如此的重视和欢迎，除了拍卖较之其他流转形式更能明晰产权，使土地与经营者结合得更加紧密以外，最根本的原因在于，经历了20多年的改革开放。社会主义市场经济体制已经在我国确立和日臻完善，市场日趋成为包括土地资源在内的一切生产要素的基础的配置者，为“四荒”的拍卖流转奠定了制度基础和社会环境。
第四十五条 以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。
【释义】 本条是关于以其他方式承包农村土地，签订土地承包合同的规定。
土地承包经营合同是指承包方和发包方依法订立的约定双方权利义务的协议。本法区分了农村集体经济组织成员内部人人有份主要体现公平原则的家庭承包和通过招标、拍卖、公开协商等体现效率原则的其他形式的承包。对于人人有份的家庭承包，本法第2章做了专门规定，从承包方、发包方的权利义务、不同类别土地的承包期限、承包合同的具体条款以及承包地的收回和调整、土地承包经营权的流转、继承等问题做了详尽的规定，无论发包方或承包方均无权通过协商变更法律确定的内容。家庭承包涉及的承包地对于农民来讲不但具有经营的性质，更具社会保障的意义。作为农民集体所有土地的所有者中的一员，该土地是其维系生计的根本，是农民的命根子，农民和土地的关系绝不仅仅是一种合同关系，因此法律对家庭承包做了专门规定，切实保障集体经济组织内部成员的土地承包经营权，并禁止为了短期利益损害土地承包经营权的行为。
对于其他形式的承包，尤其是对荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地资源的承包，着眼点在效率，重在开发治理，改善生态环境，促进可持续发展。并且承包方不限于农村集体经济组织成员内部，本集体经济组织以外的单位和个人皆可承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。承包方应同发包方订立承包合同，在不违反法律强制性规定的条件下，双方的权利义务可以由双方协商确定。对于以招标方式承包的，经过公平、公正、公开的发标、开标和评标程序后，遵循平等竞争、择优选用的原则，按照规定的程序，发包方从投标者中最终选定中标者作为承包方，并与之签订承包合同。一般是在资信、技术和其他条件相当的情况下，以承包费报价最高的投标人作为中标者，承包费即是中标者公开竞标过程中确定的价格。对于以拍卖方式承包的，拍卖人在竞相抬价的应买人的要约中，选择价格最高者拍板或用其他惯常方式做出卖的承诺，承包费即是经拍卖人拍定的最高竞价。以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。
另外需要注意的是，承包须符合国家法律规定，不能随意进行，否则所签订的承包合同无效。一般来讲具有下列情况之一的合同无效：属于违反国家法律、行政法规强制性规定的；损害社会公共利益的，违背自愿原则的，采取欺诈、胁迫或其他不正当手段签订合同损害国家利益的；恶意串通损害国家、集体利益的，以及发包人无权发包的。
第四十六条 荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等实行承包经营，也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。
承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩的，应当遵守其他有关法律、行政法规的规定,防止水土流失，保护生态环境。
【释义】 本条是关于对四荒等土地承包经营方式的规定。
对荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地的承包方式灵活多样，可以直接通过向社会公开招标、拍卖、公开协商等方式进行，也可以在本集体经济组织内部，将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。
由于耕地对我国农民有福利和社会保障的作用，而以“四荒”为代表的土地资源在这方面的功能要小得多，因此国家对耕地的经营体制比非耕地慎重得多，在“四荒”的开发治理上更倾向于社会效益，政策比较灵活。如1996年中央有关文件指出，土地承包期延长30年，开发“四荒”的承包期可以更长一些，这是稳定承包经营的重大政策。在治理和开发“四荒”的形式问题上，指出，治理和开发农村集体所有的“四荒”，应根据群众的意愿和当地的实际情况，实行家庭或联户承包、租赁、股份合作、拍卖使用权等多种方式。哪种方式有利于调动群众积极性，有利于保持水土，有利于发展壮大集体经济，就采用哪种方式，切忌“一刀切”。 1998年中央有关文件明确，允许打破行政界限，允许不同经济成分主体购买“四荒”使用权；允许购买使用权的经济主体按照股份制、股份合作制等新的形式经营“四荒”土地。在政策的指导下，以公开招标、拍卖为主要形式的“四荒”承包在全国快速广泛的推开。比较家庭承包制，“四荒”地的公开招标拍卖将所有权与使用权划分得更为清楚，“四荒”承包者对土地享有更为完善的经营自主权、受益权和让渡权。具体体现为： (1）购买“四荒”的期限由当事人双方议定，一般为50年，期限较长； (2）购荒者一次性买断一定时期的对“四荒”的使用权，可以在有效期限内对“四荒”实行转让、出租、入股、抵押和继承； (3) “四荒”作为非耕地资源，在很多方面享受优惠政策。
除去以直接招标、拍卖、公开协商等形式实行“四荒”地的承包经营外，在本集体经济组织内部，也可以将“四荒”地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。目前，我国农村“四荒”资源的承包形式以及发展趋势，在经济发展水平不同的地区，在“四荒”资源丰歉程度不同的地区，呈现出较大的差异性。但从总体而言，是多种形式并存。承包形式有家庭承包、联户承包、租赁、股份合作、招标、拍卖等多种。各种形式各有其利，例如拍卖是对使用权的深度分割，更有利于调动投资者开发的积极性。但是股份合作制则有利于集体经济组织、农户的广泛参与，利益分享、风险共担，有利于降低生产经营费用和其他成本。实践中，在部分地方，实行以本集体经济组织内部成员人口为依据，将承包“四荒”地的经营权量化为股份进行股份合作经营。西北部分省份由于生态脆弱，“四荒”地的开发、治理难度较大，多采取先通过集体经济组织治理，再将“四荒”地承包给个人或进行股份合作经营的做法。
本条第2款规定，承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩的，应当遵守有关法律、行政法规的规定，防止水土流失，保护生态环境。1996年国家有关政策明确规定，治理者对“四荒”享有治理开发自主权。国家依法保护治理开发“四荒”的成果和治理者的合法权益。在符合国家有关法律、法规、政策、水土保持总体规划和治理开发协议的前提下，允许并鼓励治理者在保持水土和培育资源的基础上，宜农则农，宜林则林，宜果则果，宜牧则牧，宜渔则渔，根据实际情况开发利用“四荒”。但无论采用哪种方式治理开发“四荒”，都必须遵守有关法律、法规和政策。不准在25度以上的陡坡上开荒种植农作物，不准破坏植被、道路和农田水利、水土保持工程设施。不得进行掠夺式开发，不得将“四荒”改为非农用途，以免造成新的水土流失，违者要按有关规定予以处罚。对违约逾期不治理开发的，农村集体经济组织应无偿收回。同时，还提出“四荒”地拍卖、承包、租赁和股份合作的主要目的是为了治理水土流失、改善生态环境、促进可持续发展。“四荒”资源治理开发的重点应放在生态建设上，根据治理水土流失的需要可以用作农业，也可以用于造林、种草和相关的工程措施，要尽可能避免对“四荒”进行大范围的开垦种田。
在“四荒”资源的流转过程中始终贯穿着一个矛盾：开发与治理的矛盾。在对“四荒”开发与治理两个目标取向上，各级政府与集体经济组织、农户之间是有差异的。政府强调治理环境，保持水土。而后者的重点则在于“四荒”的开发利用上。但从长期看，治理生态环境是产业开发的条件，而产业开发又可以为建设生态环境提供物质保证和技术支持。只有把治理和开发结合起来，才能步入持续发展的道路。
第四十七条 以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。
【释义】 本条是关于在以其他方式承包农村土地的情况下，同外部竞争者具有同等条件的本集体经济组织内部成员，享有优先承包权的规定。
首先，本条仅适用于以其他方式如招标、拍卖、公开协商等承包的农村土地，具体指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的土地资源，以荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒”地为代表。采取家庭承包方式承包的耕地、林地、草地不适用本条的规定。1996年中央有关文件指出，农村集体经济组织内的农民都有参与治理开发“四荒”的权利，本村村民享有优先权。也鼓励和支持有治理开发能力的企事业单位、社会团体及其他组织或个人采取不同方式治理“四荒”。在优先承包权问题上，1999年中央有关文件又重申，农村集体经济组织内农民都有参与治理“四荒”的权利，同时积极支持和鼓励社会单位和个人参与。在同等条件下，本集体经济组织内的农民享有优先权。
所谓同等条件，即本集体经济组织内部成员和外部竞包者同时参与承包权的竞争，在两者农业技术力量、资金状况、信誉状况、承包费用等条件相当的情况下，本集体经济组织内部成员取得该土地的承包权。在两者资信、技术等条件有所差异的情况下，当然应采取择优选用的标准，而绝不是当然的将土地包给条件处于劣势的本集体经济组织内部成员。否则就违背了招标、拍卖、公开协商所强调的公开性、公正性和程序性的原则。因此，不能简单地认为在以其他方式承包土地的情况下，本集体经济组织内部成员一定享有优先权，这里的优先是以“同等条件”为前提的。在与本集体经济组织外的单位或个人竞争承包权时，本集体经济组织内部成员与外部竞争者具有同等的竞争条件时，发包方才可将土地优先承包给本集体经济组织内部成员。
第四十八条 发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。
【释义】 本条是关于以其他方式将农村土地承包给本集体经济组织以外的单位和个人，应遵循的发包程序的规定。
本集体经济组织以外的单位和个人以其他方式承包农村土地的，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。并且，由本集体经济组织以外的单位和个人承包经营的，发包方应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。
这条规定同土地管理法的规定基本一致。土地管理法第15条第2款规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。本条主要适用于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒”资源的承包。1999年中央有关文件指出，农村大部分“四荒”资源属当地农民群众集体所有，农村集体经济组织在实施承包、租赁或拍卖“四荒”使用权之前，应当坚持公开、公平、自愿、公正的原则，充分发扬民主，广泛征求群众意见，成立由村民代表参加的工作小组，拟定方案，要规定治理开发“四荒”的范围、期限、方式（承包、租赁、拍卖等）与程序、估价标准，明确治理开发的内容和要求等，经村民会议或者村民代表大会讨论通过。依照有关土地管理的法律、法规须报经县级以上人民政府批准的，应办理有关批准手续。如果承包、租赁或拍卖的对象是本集体经济组织以外的单位或者个人，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。之所以规定本集体经济组织以外的单位和个人承包“四荒”资源时要经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，主要是为了确保本集体经济组织所有成员的利益，防止个别人员对农民集体所有的土地所有权的侵害。
本条的规定主要是从维护集体经济组织成员的应有权利，促进农户的经济民主而设立的程序性规定。所谓经济民主，即村民平等享有公平、公正的土地承包权，政策和法律赋予的承包土地的使用权、自主经营权、收益分配权、流转权和继承权、个人财产的积累和保障权，自由、自愿参与合作经济组织，获取平等的就业机会和分享经济增长成果的权利，男女同工同酬的分配权，决策理财等方面的知情、参与和监督权等。以其他方式承包的“四荒”地主要是农村集体所有的土地资源，从所有权归属上讲，属于集体经济组织成员共同所有，因此在由本集体经济组织以外的单位或个人承包时，应充分考虑集体经济组织内部成员作为共同所有人的决策权利。因此本条规定了由本集体经济组织以外的单位或个人承包土地时，应遵循的程序。即应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，由本集体经济组织以外的单位和个人承包经营的，发包方应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。以保证“四荒”等土地资源能够得到合理开发利用，承包合同能得到全面履行，防止农民集体经济组织利益受到损害。
第四十九条 通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。
【释义】 本条是关于以其他方式承包的土地承包经营权流转的规定。
依照本法第3条规定，我国的农村土地承包制度包括“农村集体经济组织内部的家庭承包方式”和“其他方式的承包”。所谓“其他方式的承包”，依照本法第44条规定，是指对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的情况。本法第3章规定的“其他方式的承包”与本法第2章规定的“家庭承包”之间有诸多区别，其中对承包经营权流转的规定方面也有显著的不同。主要有以下几个方面：
第一，流转的客体有一定区别。在家庭承包中，流转的客体一般为耕地、林地和草地的承包经营权。而其他方式的承包，流转的客体一般为“四荒”等土地的承包经营权。
第二，流转的方式有一定区别。家庭承包的流转方式有转包、出租、互换、转让等方式。而其他方式的承包的流转方式有转让、出租、入股、抵押等方式。比如以家庭承包方式获得的土地承包经营权不得抵押，依照我国担保法第34条、第37条的规定，耕地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，而依法承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押。
第三，流转的前提有一定区别。依照本法第16条第（1）项和第32条规定，家庭承包取得了土地承包经营权后，由于已由人民政府发证并登记造册，土地承包经营权得到了确认，因此即已具备流转的权利基础。以招标、拍卖、公开协商等方式取得的土地承包经营权，有的与发包方是债权关系，如承包鱼塘，承包期3年，其间是一种合同关系。而承包“四荒”，由于期限较长，有的达到50年，双方需要建立一种物权关系，因此必须在依法登记，取得土地承包经营权证或者林权证等证书的前提下才能流转。
第四，流转的条件有一定区别。主要体现在：
1.家庭承包中的转包、出租和互换，双方当事人在签订合同后，要报发包方备案；采取转让的流转方式的，转让方应当有稳定的非农职业或者稳定的收入来源，并要经过发包方同意。而其他方式的承包中的流转则无此要求，主要原因是其他方式的承包是通过市场化的行为并支付一定的对价获得的，而家庭承包是通过行使成员权获得的，在我们国家具有社会保障和社会福利性质。
2.家庭承包中接受流转的一方有的须为本集体经济组织的成员，如互换；或者从事农业生产经营的农户，如转让。而在其他方式的承包中则对受让方没有特别限制。接受流转的一方可能是本集体经济组织以外的个人、农业公司或其他组织。
家庭承包与其他方式的承包，这两种不同的承包方式之所以在条件上有所不同，其主要原因是，中国目前还是一个农业大国，农村人口在九亿左右。农民的土地承包经营权是其赖以生活的基础。自十一届三中全会以来，我国首先在农村实行家庭联产承包责任制的改革，主要就是为了解决农民的吃饭问题。通过二十多年的改革实践，我国的农村面貌发生深刻的变化，农村经济有了巨大发展，农民生活水平显著提高。这与坚持长期稳定党在农村的基本政策是分不开的，特别是稳定土地承包关系，是稳定基本经营制度的核心。稳定土地承包关系才能稳定农业，才能使农民从长计议，安心种地，舍得投入，保持农业持续稳定增长。稳定土地承包关系才能稳定农村。农民有了稳定的土地承包经营权，就有了基本的社会保障，他才敢于流动就业，做到进退有路。不至于发生某些国家在发展城市中出现大量贫民的现象，也不至于发生像城市职工因下岗或失业而带来的困难和问题。稳定土地承包关系要处理好与土地承包经营权流转的关系。因此，中央强调只有在第二、三产业发达、大多数农民实现非农就业并有稳定的工作岗位和收入来源的地方，才有可能出现较大范围的土地流转，发展适度规模经营。总体上看，我国绝大多数农村目前不具备这个条件。因此，土地承包经营权流转一定要坚持条件，不能刮风，不能下指标，不能强制推行，也不能用收走农民承包地的办法搞劳动力转移。如果不对农村土地家庭承包的承包经营权的流转进行一定的限制，如允许农民抵押自己的土地或将土地入股于公司，如遇偿债不成，将使这些农民失去土地，也就意味着失去了生活的保障。因此有必要对以家庭方式承包的土地的流转加以一定的限制。
而对以其他方式承包的土地，则不必对其流转加以过多的限制。承包人承包“四荒”地的主要用途是种树种草，防治水土流失。众所周知，我国是一个少林国家，人均占有森林面积和蓄积量分别只有世界人均水平的15%和12%，森林覆盖率只有世界平均水平的一半多（世界平均水平为25%) 。虽然经过二十多年的植树造林运动，我国的林业建设取得了伟大的成就，但与世界发达国家甚至一些发展中国家相比仍有相当大的差距。因此近两年我国政府提出并实施了退耕还林、退耕还草的计划。植树造林的主要对象就是“四荒”地，为鼓励农民或其他承包者植树造林的积极性，我国森林法第3条规定，个人可以拥有林木的所有权和对所承包林地的使用权，并由县级以上人民政府登记造册，发放林权证。承认林权的存在，而让林权作为生产要素进入市场流转就成为大势所趋。因此我国森林法第15条规定，在不得将林地改为非林地的前提下，对下列林木、林地的使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件。一是用材林、经济林、薪炭林；二是用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；三是用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；四是国务院规定的其他林木和其他林地使用权。允许依法获得林权证的承包方对林权进行流转，极大地调动了他们的生产积极性，有利于加快林业规模经营、集约经营的发展。因此，我国农村土地承包法也顺应这一历史潮流，对通过招标、拍卖等方式承包“四荒”地进行造林的，在符合森林法等法律规定的情况下，承包方有权进行流转。
第五十条 土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。
【释义】 本条是对以其他方式获得的土地的承包经营权继承的规定。
土地承包经营权的继承问题是关系到我国广大农村长期繁荣稳定的关键问题之一，是赋予农民长期而有保障的土地承包经营权必须要解决的问题。因此，1985年制定的我国继承法根据农村经济体制改革的需要，在第4条规定：“个人承包应得的个人收益，依照本法规定继承。个人承包，依照法律允许由继承人继续承包的，按照承包合同办理”。为了绿化山川，治理水土流失，我国于1991年通过的水土保持法第26条规定，承包“四荒”地的，基于治理水土流失所种植的林木及其果实归承包者所有，基于治理水土流失而新增加的土地，由承包者使用。而且承包者在合同有效期内死亡的，继承人可以依照承包合同的约定继续承包。
关于家庭承包中的继承问题已在本法第31条做了规定，从这两条的规定来看，两种方式的承包引发的继承问题有一定的差别。主要体现在：
第一，家庭承包的方式，土地承包经营权是农村集体经济组织内部人人有份的，是农村集体经济组织成员的一项权利。而成为非农业人口的继承人能否继承土地承包经营权？应当说成为非农业人口的继承人已经不是农村集体经济组织的成员了，也没有对土地承包经营权的继承权。而在其他方式的承包中，则不存在这个问题。例如一个农户对本村荒山的承包，这个承包并不是在本村内人人有份的，而是通过招标、拍卖或者公开协商等方式取得的土地承包经营权，这种承包是有偿取得，期限较长，投入很大，应当允许继承。不但允许继承，而且允许成为非农业人口的继承人继承。
第二，在家庭承包的方式中，由于是以户为生产经营单位，因此部分家庭成员死亡的，不发生土地承包经营权本身的继承问题，而是由这承包户内的其他成员继续承包。如果在承包人死亡，承包方的家庭消亡后，土地承包经营权由发包方收回，其他继承人只能继承土地承包的收益，并要求发包方对被继承人在土地上的投入作一定的补偿。而在其他方式的承包中则有所不同。如承包本村荒山的承包人，在其死后，荒山的经营权可以由其继承人继续承包，如果所有的继承人都不愿意承包经营，还可以将经营权转让，把转让费作为遗产处理。
第三，在家庭承包方式中，林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。本条规定的其他方式的承包的继承与林地承包是相似的，即：以其他方式承包的承包人死亡后，其所承包的“四荒”的经营权在承包期内由继承人继续承包。
第四章 争议的解决和法律责任
第五十一条 因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。
当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
【释义】 本条是关于争议解决途径的规定。
土地承包经营纠纷主要是指在土地承包过程中发包方与承包方发生的纠纷，也包括土地承包当事人与第三人发生的纠纷。本法第2章第1节规定了发包方和承包方的权利和义务，在本法第21条规定的承包合同中，发包方和承包方还可以具体约定双方的权利和义务。如果一方违反了法定的义务或约定的义务，就会引起纠纷。本法第54条还规定了基于发包方的过错而导致纠纷的情形。这些情形是：(1)干涉承包方依法享有的生产经营自主权；(2)违反本法规定收回、调整承包地；(3)强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；(4)假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转；(5)以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包；(6)将承包地收回抵顶欠款；(7)剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权；(8)其他侵害土地承包经营权的行为。因土地承包发生纠纷的原因很多，据一项对百起农村承包合同纠纷的调查显示，主要原因有：一是在实行家庭联产承包责任制的前期由于缺乏经验，盲目发包。主要表现为对标的物缺少正确的认识和评估，承包基数过低。由于时过境迁，受物价上涨、技术投入、科学管理等方面因素的影响，收益与投入悬殊，经济利益分配失去平衡，发包方要求调整承包基数而引起纠纷。二是行政干预。例如行政决定要求发包方收回承包地，搞适度规模经营而引起的纠纷。再如行政干预承包户的经营自主权，一些地方要求搞“一乡一品，一县一品”等。三是违背民主评议原则，以不正当手段进行发包和承包。个别村干部利用职权，以欺骗、胁迫等不正当手段，甚至入暗股，自发自包，引起群众不满，酿成纠纷。四是“红眼病”诱发纠纷。一些人“平均主义”、“大锅饭”思想根深蒂固，不能正确对待承包人经过精心管理、辛勤劳动获得的收益，对这部分通过劳动先富起来的人产生嫉妒心理，要求重新分配。有的发包方屈从这种压力收回承包地而重新发包引起纠纷。五是双方不按合同约定履行自己的义务，如发包方不按合同约定履行在购买化肥、农药、种子等生产资料方面的服务义务，或者承包方不按合同约定履行缴纳税费的义务等。六是承包方对土地进行掠夺性经营或者改变土地用途引起纠纷。总之，农村土地承包发生纠纷影响了农村的稳定，影响了农民生产的积极性。为了维护二十多年来在农村建立的以家庭承包和统分结合的双层经营体制，坚持调动和保护农民的生产积极性，稳定土地承包关系，新制定的农村土地承包法有必要为这些纠纷提供一些行之有效的解决途径。这些途径有以下几种：
（一）协商。发包方与承包方发生纠纷后，能够协商，达成协议，是最好的解决办法。即节省时间，又节省人力物力。但不是事事都能够通过协商解决的，况且还有当事人不愿意通过协商解决问题。因此，当事人不愿协商，或者协商不成的，可以通过调解、仲裁、诉讼的途径解决。
（二）调解。当事人可以将纠纷通过调解解决，但调解不是仲裁或诉讼的必经程序。调解人可以是公民个人，也可以是人民政府及其有关部门，还可以是其他社会团体、组织。本条规定了几种主要的调解单位，对于村民小组或村内的集体经济组织发包的，发生纠纷后，可以请求村民委员会调解；对于村集体经济组织或村民委员会发包的，发生纠纷后，可以请求乡（镇）人民政府调解。其他的调解部门可以是政府的农业、林业等行政主管部门，也可以是政府设立的负责农业承包管理工作的农村集体经济管理部门。例如某市的农业联产承包合同条例规定，在市、区、县、乡（镇）人民政府设立农村合作经济经营管理部门，主管本行政区域内农村土地承包合同的管理工作。当事人不愿协商或者协商不成的，可以将纠纷提交所在乡（镇）的农村合作经济经营管理部门调解。
（三）仲裁。当事人不愿协商、调解，或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。我国于1994年通过并施行了仲裁法，在第77条规定“农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁，另行规定”，不属于仲裁法的调整范围。理由是农业承包合同纠纷有不少特殊性，对提请仲裁的条件、案件的管辖、仲裁与诉讼的关系上与一般的商事仲裁也应有所区别。从目前我国的立法看，还没有一个全国统一的农业承包合同纠纷仲裁的法律，有关农业承包合同纠纷仲裁的规定主要是各地方制定的地方性法规，还有一些是地方政府制定的规章。目前，我国有部分省、自治区、直辖市在县、乡两级设立了农业承包合同纠纷仲裁委员会。根据各地方关于农业承包合同仲裁的规定，做一简单介绍：
1.仲裁机构。有的地方规定由有关部门专业人员组成，办公室设在县、乡两级农村承包合同经营管理部门。有的地方规定是向农村承包合同管理部门申请仲裁。
2.仲裁协议。有的地方规定，农业承包合同发生纠纷时，在没有仲裁协议的情况下，任何一方当事人均可向所在地仲裁委员会申请仲裁。有的地方规定，双方当事人必须在承包合同中有仲裁条款或者发生纠纷后达成书面仲裁协议，才能申请仲裁。
3.管辖。农村土地承包合同的仲裁实行地域管辖，一般为发包方所在地的仲裁委员会。如某市农村集体经济承包合同管理条例第33条第1款规定：“承包合同纠纷可以根据合同中的仲裁条款或者事后达成的书面仲裁协议，向发包方的上一级承包合同管理部门申请仲裁。”
4.仲裁程序中的调解。从各地方制定的承包合同条例来看，各地都比较注重仲裁程序中的调解，并规定仲裁庭出具的调解书与裁决书具有同等法律效力。因为仲裁庭所要解决的主要是农村集体经济组织与其成员之间的纠纷，如果能用调解的方法解决纠纷，对防止矛盾激化，稳定农村的生产、生活秩序都是极其有利的。
5.先予执行。为了保证农业生产的正常进行，各地都规定了在纠纷发生后，对农村种植业、养殖业等季节性的承包合同纠纷应及时处理，农村土地承包合同仲裁委员会认为必要时，可裁定先恢复生产，然后解决纠纷。这是农村土地承包合同仲裁的一大特色，有利于农村经济秩序的稳定。
6.关于裁决书的效力及裁审关系将在下一条中介绍。
（四）诉讼。按本法规定的仲裁与诉讼的程序关系是：仲裁不是诉讼的必经程序，即农村土地承包合同发生纠纷后，可以不经协商，不经调解，也不经仲裁，当事人可以直接向人民法院起诉。
本条有两个问题需要明确：
第一，侵权纠纷能否申请仲裁？应当说仲裁的范围主要是农村土地承包合同纠纷，但侵犯土地承包经营权的纠纷也可以申请仲裁。比如本法第54条规定的发包方的下列行为：(1)干涉承包方依法享有的生产经营自主权；(2)强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；(3)剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权。对于以上行为所引起的纠纷，都可以申请仲裁机构予以仲裁。
第二，以其他方式承包的合同发生纠纷能否向商事仲裁机构申请仲裁？我国仲裁法第77条规定，农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁，另行规定。这里明确规定的是“内部”，即家庭承包方式中发生的纠纷不属于商事仲裁机构的仲裁范围。那么，“四荒”地等通过招标、拍卖、公开协商的方式承包，特别是由本集体经济组织以外的人承包的，签订的承包合同纠纷能否适用仲裁法呢？这个问题法律尚未作明确规定。当事人协议选择适用仲裁法的，也可以根据当事人的意愿，通过总结实践经验，进一步完善有关“四荒”地纠纷的仲裁制度。
第五十二条 当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。
【释义】 本条是对仲裁裁决效力及裁审关系的规定。
农村土地承包仲裁与商事仲裁的重要区别之一就是当事人对仲裁裁决不服的可以向法院起诉。而商事仲裁实行或裁或审和一裁终局的制度，即当事人通过仲裁协议选择了仲裁，就不能再向法院起诉。除非仲裁协议无效的，法院才可以受理当事人的起诉。一裁终局则表明，裁决书一经做出即发生法律效力。当事人不得再就同一纠纷重新申请仲裁或向法院起诉。按我国民事诉讼法第111条规定，人民法院对有仲裁协议的合同纠纷，不予受理，告知原告向仲裁机构申请仲裁。依照我国仲裁法第5条规定，当事人达成仲裁协议，一方向人民法院起诉的，人民法院不予受理，但仲裁协议无效的除外。第9条规定，仲裁实行一裁终局的制度。裁决做出后，当事人就同一纠纷再申请仲裁或者向人民法院起诉的，仲裁委员会或者人民法院不予受理。裁决被人民法院依法裁定撤销或者不予执行的，当事人就该纠纷可以根据双方重新达成的仲裁协议申请仲裁，也可以向人民法院起诉。对商事仲裁实行或裁或审和一裁终局的制度是合乎商事纠纷及其仲裁制度特征的。而农村土地承包仲裁则有别于一般的商事仲裁，因为农村土地承包经营纠纷有别于一般的商事合同纠纷。
本条有以下几点需要明确：
第一，当事人对仲裁裁决不服，向法院起诉，这个诉讼不是行政诉讼，仍是一个民事诉讼，即以原来仲裁时的对方当事人为被告，向法院提起民事诉讼。
第二，法院受理案件后，在审理过程中不受仲裁裁决的影响，而且不是撤销仲裁裁决，要求原仲裁机构重新进行仲裁。法院应当根据查明的事实，依法做出判决。也就是说，当事人对仲裁裁决不服向法院起诉后，仲裁裁决自动失去了效力，纠纷如何解决全由法院判决。这有别于我国仲裁法第5章规定的申请撤销仲裁裁决之诉。
第三，当事人逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。当事人应当履行裁决，一方当事人不履行的，另一方当事人可以依照我国民事诉讼法的有关规定，向人民法院申请强制执行。
第四，仲裁不是诉讼的前置程序，当事人可以直接将纠纷提请法院解决。
第五十三条 任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任。
【释义】 本是对侵害承包经营权民事责任的规定。
农村土地的承包经营权是一种用益物权，物权最重要的特征就是直接支配性和保护之绝对性。物权的直接支配性，指物权人得依自己的意思，无须他人意思或行为之介入，对标的物为管领处分的权利。物权的绝对性，指物权人于其标的物之支配领域内，非经其同意，任何人均不得侵入或干涉，否则即构成违法。物权属于得要求世间一切人对其标的物的支配状态予以尊重的权利，一切人均负有不得侵害的义务，物权人可以对任何人主张权利，所以物权又称为绝对权或者对世权。用益物权又称他物权，即在他人之物上设立的物权。对于农村集体所有的土地，农民作为农村集体经济的成员取得其承包经营权，属于用益物权。这种用益物权一经设立，就具有物权的属性，即具有排除包括所有权人（发包人）在内的一切人的干涉和侵害。因此，本条侧重于从用益物权的角度，对农村土地承包经营权人的权利做了规定。例如，任何人非经许可而在农民承包的土地上开路、取水等行为，都是侵权行为，应当对承包人承担民事责任。再如，本法第54条列举了发包方对承包方的侵权情形及其所应承担的民事责任，这里不再赘述。
承担民事责任的方式主要有：停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险和赔偿损失。
本条有一点需要明确，即国家机关及其工作人员利用职权干涉和侵害农村土地承包经营权的行为如何处理？本法第61条列举了这些行为，如利用职权强令变更、解除承包合同的行为，或者利用职权阻碍承包方进行土地承包经营权流转的行为等等。这些行为有的是直接剥夺了承包人所取得的用益物权，有的是侵害了承包人对所承包土地的支配权。依照我国行政诉讼法第11条第（8）项之规定，如果承包人认为行政机关的具体行政行为侵犯他的财产权益，或者按照第11条第（3）项之规定，认为行政机关的具体行政行为侵犯了他的经营自主权，应当可以向人民法院提起行政诉讼。依照我国国家赔偿法第4条第（4）项之规定，受害人有权向造成损害的行政机关请求赔偿。
第五十四条 发包方有下列行为之一的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任：
（一）干涉承包方依法享有的生产经营自主权；
（二）违反本法规定收回、调整承包地；
（三）强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；
（四）假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转；
（五）以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包；
（六）将承包地收回抵顶欠款；
（七）剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权；
（八）其他侵害土地承包经营权的行为。
【释义】 本条是对发包方侵害土地承包经营权承担民事责任方式的规定。
发包方违反农村土地承包法及相关法律的规定，侵害承包方的合法权利，承包方可以请求发包方承担相应的责任，以保护自己的权利。就承包人而言，发包方承担民事责任的方式，就是对其权利受到侵害的补救方法。它既可以由承包方直接要求发包方承担，同时也是人民法院或者仲裁机构保护承包方合法民事权利，裁判发包方承担责任的具体方式和制裁承包方违法行为的具体措施。承担民事责任的方式，就发包方而言，是发包方因违法侵害承包方合法权益承担民事责任的形式。
本条之所以要规定发包方承担民事责任的方式，其目的在于使土地承包当事人明了民事责任的具体方式及其适用范围，有效地保护承包人的土地承包经营权，及时、合法、有效地处理土地承包纠纷。使实施违法行为的发包人承担相适应的民事责任，从而达到维护稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定的立法目的。
一、本条规定，发包方侵害承包方土地承包经营权应当承担的民事责任的方式主要是：
（一）停止侵害。停止侵害是指发包方正在实施侵害承包方享有的土地承包经营权时，承包方为了维护自己的合法权益，防止损害后果的扩大，有权制止正在实施的不法行为，要求其停止侵害。停止侵害的适用以违法行为正在进行为条件，若行为人尚未开始实施违法侵害行为或者违法行为已经停止实施，则不适用。要求停止侵害，不论违法行为何时实施和持续时间的长短，只要违法行为处于正在进行状态，即可适用这一责任方式。
（二）返还原物。返还原物从民法理论上讲是指一方当事人将非法占有的他人财物返还给对方当事人。适用返还原物责任方式，应当具备如下条件，一是原物必须存在，二是返还原物有必要。返还原物有必要是指返还应有实际意义，如果非法占有财物是特定物，一般情况下均应返还；如果是种类物，当返还费用高于或等于非法占有物价值时，也可以不返还原物。如果原物不存在或者返还没有必要，非法占有人可免除返还原物的责任。但返还原物责任的免除并不意味着不承担其他民事法律责任，不能返还原物，应当折价赔偿，承担赔偿损失的民事责任。就发包方侵害承包方土地承包经营权而言，规定这一责任形式非常必要，比如发包方违法收回承包地的或者扣缴土地承包经营权流转收益的，承包方即有权要求其返还承包地或者流转收益。
（三）恢复原状。按字面意思理解，是指将损坏的东西重新修复，引申下去，可以指回复权利至未被侵害时的状态。比如，在发包方干涉承包方的承包经营自主权，组织他人毁弃承包人高秆作物改种低秆作物，承包人即可要求其恢复农作物的原有状态。恢复原状的适用，一般应具备有恢复的可能和有修复的必要这样的条件，如果恢复原状在不具备上述条件的情况下，可以用赔偿损失来替代。
（四）排除妨害。是指将妨害他人权利的障碍予以排除，如发包方在承包地边堆放建筑用沙石，妨害承包方收割机械的进入，影响其生产。受害人对他人的违法妨害行为既有权请求加害人自行排除，也可以请求人民法院强制排除。
（五）消除危险。是指因行为人实施的行为或者设置的物件等，有造成他人损害或再次造成他人损害的危险时，受害人有权请求行为人将危险排除。这里所说的危险是现实存在的，而不是一种潜在的可能。在土地承包这一法律关系中，只要发包方的行为对承包方的权益有致害的可能，承包方就可以要求发包方承担消除危险的责任。如发包方在承包地边堆放村办企业所需的化工原料，如遇暴雨将严重污染承包地，承包方即可以要求其移至他处。消除危险既可以单独使用，也可以与其他责任形式合并使用。消除危险责任方式是一种预防性措施，可以防患于未然，保证承包人的合法权益免受不法侵害。
（六）赔偿损失。是违法行为人对违法行为造成的损害所承担的补偿对方损失的民事法律责任方式。赔偿损失是适用范围最为广泛的一种责任形式。赔偿损失方式包括实物赔偿和金钱赔偿两种。承担赔偿损失责任，其前提是违法行为人的违法行为确实给受害方造成了损害后果，即损害事实是赔偿损失责任的构成要件，如果没有损害事实，则不适用赔偿损失。赔偿损失应当贯彻完全赔偿的原则，凡属于违法行为人的违法行为给受害方造成的损失，违法行为人都应当予以赔偿。在土地承包这一法律关系中，如果发包方实施了农村土地承包法及相关法律所禁止的行为，给承包方造成了损害，就要承担赔偿承包方损失的民事责任。
本条明确列举了上述6种发包方违反土地承包法的有关规定，应当承担民事责任的方式，但发包方因违法行为承担民事责任的方式不限于这6种方式，本条的规定是，发包方有违反土地承包法规定行为的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。这个等字表明，除这6种民事责任方式外，发包方因违法行为还可以以其他形式承担民事责任。以其他形式承担民事责任的依据应当是中华人民共和国民法通则规定的承担民事责任的方式。民法通则规定了11种承担民事责任的方式，如赔礼道歉、消除影响、恢复名誉等。
本条规定的6种承担民事责任的方式，既可以单独适用，也可以合并适用。
二、适用本条规定的承担民事责任方式的发包方的违法行为
（一）干涉承包方依法享有的生产经营自主权
本法第9条规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。第14条规定，发包方应当尊重承包方的生产经营自主权，不得干预承包方依法进行正常的生产经营活动。第16条规定，承包方依法享有承包地使用、收益和流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。发包方违反这些规定，干涉承包方依法享有的生产经营自主权的，应当承担停止侵害、恢复原状、赔偿损失等相应的民事责任。
（二）在承包期内违反本法规定收回、调整承包地
本法第26条规定，承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。第27条规定，承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。第30条规定，承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。发包方违反这些规定，在承包期内，收回、调整承包地的，应当承担相应返还原物、赔偿损失等民事责任。
（三）强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转
本法第10条规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。第26条第2款规定，承包期内，承包方进镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。第33条规定，土地承包经营权流转应当遵循的原则是，平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。第34条规定，土地承包经营权的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。发包方违反这些规定，强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转的，应当承担相应的民事责任。
（四）假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转
本法第14条关于发包方承担的义务第（1）项规定，发包方应当维护承包方的土地承包经营权，不得非法解除、变更土地承包合同。第35条规定，承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权。发包方违反这些规定，应当承担返还原物、赔偿损失等相应的民事责任。
（五）以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包
本法第35条规定，承包期内，发包方不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包。发包方违反这一规定，应当承担返还原物、赔偿损失等相应的民事责任。
（六）将承包地收回抵顶欠款
本法第35条规定，承包期内，发包方不得将承包地收回抵顶欠款。发包方违反这一规定，应当承担返还原物、赔偿损失等相应的民事责任。
（七）剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权
本法第6条规定，农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。第30条规定，承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。发包方违反这些规定，应当承担返还原物、赔偿损失等相应的民事责任。
（八）其他侵害土地承包经营权的行为
发包方在承包期内，违反法律规定侵害承包方土地承包经营权的行为在实际中还有其他表现，上述列举的7项发包方承担民事责任的具体违法行为，只是侵权中较为常见的行为，本项作为兜底性规定，将其他侵害土地承包经营权的行为包括进来，能够全面地、更好地保护承包方的合法权益。
合法权益受到侵害的承包方，要求实施违法行为的发包方承担民事责任的请求，既可以直接向发包方提出，也可以向人民法院或者土地承包法规定的仲裁机构提出，这些内容农村土地承包法的其他条文做了具体规定。
第五十五条 承包合同中违背承包方意愿或者违反法律、行政法规有关不得收回、调整承包地等强制性规定的约定无效。
【释义】 本条是关于承包合同有关内容无效的规定。
实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是国家在农村的一项基本政策，是我国农村的一项基本经营制度。为了切合实际地落实这一政策，维护好这一制度，保护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济的发展和社会的稳定，在农村进行土地承包应当遵循一定的原则和程序，符合法律的规定。如本法第18条规定，土地承包应当遵循自愿、民主协商、公平合理、承包方案应当依法经村民会议同意、承包程序合法等原则。第19条规定了土地承包的具体程序，其中包括订立承包合同。第21条规定，承包方应当与发包方签订书面承包合同。承包合同一般应当包括以下内容： (1）发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所； (2）承包土地的名称、坐落、面积、质量等级； (3）承包期限和起止日期； (4）承包土地的用途； (5）发包方和承包方的权利义务； (6）违约责任。在土地被承包方依法承包后，本法明确要求发包方应当与承包方签订书面承包合同，其目的是通过合同明确双方在土地承包关系中的权利、责任和义务，便于监督、督促双方履行合同所确定的义务，同时对于防止争议和解决纠纷也具有积极的意义。
发包方与承包方签订土地承包合同，首先应当遵守《中华人民共和国合同法》的规定，如一方不得将自己的意志强加给另一方。行使权利、履行义务应当遵循诚实信用的原则。订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损坏社会公共利益。依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照合同约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同等。其次，发包方与承包方在签订土地承包合同时还应当遵守本法的有关规定，如本法明确规定，农村土地承包应当遵守法律、法规。承包方的土地承包经营权受国家保护，任何组织和个人不得侵犯。对于承包地收回和调整，本法规定：承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。除这一情况外，承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，如果承包方进入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，发包方不得调整承包地。但承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。如果发包方与承包方签订的承包合同中有违背上述规定的内容收回、调整承包地的，该合同内容无效。即本条规定的“承包合同中违背承包方意愿或者违反法律、行政法规有关不得收回、调整承包地等强制性规定的约定无效。”
有效合同对当事人具有法律约束力，国家给予法律保护。无效合同由于违反了法律、行政法规的强制性规定，对当事人不具有法律约束力，国家不予保护。合同无效分为整个合同无效和部分合同无效。合同部分无效的，不影响其他部分的效力，其他部分仍然有效。具体到本条，如果在承包合同的若干条款中，有一条内容违反了本法有关收回、调整土地的规定，那么只是该条款无效。无效合同自始没有法律约束力。
第五十六条 当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依照《中华人民共和国合同法》的规定承担违约责任。
【释义】 本条是关于承担违约责任法律适用的规定。
依法成立的合同，对双方当事人具有法律约束力，当事人应当按照合同的约定履行自己的义务。如果不履行义务或者履行义务不符合约定怎么办？要承担违约责任。违约责任，是合同当事人违反合同约定所应承担的民事责任。违约责任制度，是保证当事人履行合同义务的重要措施，有利于促进合同的履行和弥补违约造成的损失，对合同当事人和整个社会都具有积极的意义。土地承包合同与其他合同一样，一方当事人的违约行为同样会给另一方当事人造成损失，违约方就应当承担因违约行为给对方造成的损失，即承担违约责任。
本条规定当事人不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担违约责任。也就是说，除不可抗力等法定免责事由外，只要违约都要承担违约责任。本条这一规定还明确了违约分为两种情况，不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定。无论哪一种情况，违约方如有违约行为，就应当承担违约责任。
违约方如何承担违约责任？即关于承担违约责任的方式、损失赔偿额的确定、违约金、违约金与定金的选择适用、违约责任的免除、违约责任与侵权责任的竞合等内容，本条规定依照《中华人民共和国合同法》的规定。
经九届全国人民代表大会第二次会议审议通过的合同法设专章规定了违约责任，共16条。规定了违约责任的承担方式有继续履行、采取补救措施、赔偿损失等。是否继续履行，可由没有违约的一方当事人选择，如可以要求违约方继续支付合同约定的而违约方未支付的价款或者报酬；可以要求违约方继续履行提供生产、技术、信息等非金钱债务，也可以要求其赔偿损失。关于采取补救措施，例如发包方提供的农用工具不符合合同约定的质量，承包方可以根据发包方供给的农用工具的具体情况及损失的大小，合理选择要求发包方承担修理、更换、重作、退货、减少价款或者报酬等违约责任。违约方在履行义务或者采取补救措施后，对方还有其他损失的，应当赔偿损失。赔偿损失是承担违约责任的最基本的方式，合同法第113条规定，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。合同法还规定，当事人一方因另一方违反合同受到损失的，应当及时采取措施防止损失的扩大；没有及时采取措施致使损失扩大的，无权就扩大的损失要求赔偿。
以上是关于当事人没有在合同中约定违约责任条款的情况下，法律规定的违约责任。如果当事人在合同中约定了违约责任条款，违约发生后，首先应当按照合同的约定办理。例如当事人在合同中约定了一方违约，由违约方向对方支付一定数额的违约金，或者约定了损失赔偿额的计算方法，则按此约定办理。合同法第114条第2款规定，约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。如果当事人既约定了违约金，又约定了定金，一方违约时，对方可以选择适用违约金或者定金条款。
此外，合同法还规定，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行合同义务的，对方可以在履行期限届满之前要求其承担违约责任。因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。当事人一方因不可抗力不能履行合同的，应当及时通知对方，以减轻可能给对方造成的损失，并应当在合理期限内提供证明。当事人双方都违反合同的，应当各自承担相应的责任。
第五十七条 任何组织和个人强迫承包方进行土地承包经营权流转的，该流转无效。
【释义】 本条是关于强迫承包方进行土地承包经营权流转无效的规定。
农村土地承包及延包工作完成后，广大农民普遍获得了长达30年的农村土地承包经营权，这为农民放手发展农业生产和从事二、三产业经营解除了后顾之忧，为农民可以在不放弃土地承包经营权的前提下，通过土地承包经营权的流转，提高土地利用率，参与合作生产，增加收入提供了可能。随着农村经济的发展，特别是随着农业产业化、现代化进程的加快，农村劳动力的转移，土地承包经营权的流转将会是今后农村工作中值得关注的问题。对此，中央多次重申，土地作为农业的基本生产资料，在条件具备的地方可以按照自愿、有偿的原则依法进行农村土地使用权的流转。本法规定国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。在承包期内，发包方有维护承包方土地承包经营权的义务，承包方有依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让等方式流转。土地承包经营权流转应当遵循下列原则： (1）平等协商、自愿、有偿； (2）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途； (3）流转的期限不得超过承包期的剩余期限； (4）受让人须有农业经营能力； (5) 同等条件下本集体经济组织成员享有优先权。土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。在承包期内，如果有关组织或者个人强迫承包方进行土地承包经营权流转，根据本条规定，该流转没有法律效力。例如，本法规定，承包期内，承包方进镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。假如农村集体经济组织，违背这一规定，对进镇落户但愿意继续保留土地承包经营权的承包方强迫其进行土地承包经营权流转，那么，该流转无效。承包方可以继续保留其土地承包经营权，并依法受法律保护。而对该农村集体经济组织的违法行为，应当依据本法第54条的规定，承担返还原物、恢复原状、赔偿损失等责任。
第五十八条 任何组织和个人擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益的，应当退还。
【释义】 本条是关于擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益应予退还的规定。
土地承包经营权流转应当遵循一定的原则、符合法律规定。本法第10条明确规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。本法规定的土地承包经营权流转的原则之一是平等协商、自愿、有偿。根据这些法律规定，承包方在自愿的前提下，可以与受让方平等地协商有关土地承包经营权流转事宜，如流转的方式、流转的期限、流转土地的用途、双方当事人的权利义务、流转的价款及支付方式等。由于土地承包经营权的流转遵循自愿、有偿的原则，那么，承包方不仅可以与受让方协商确定流转费用，而且还可以根据自己享有的承包经营权明确流转费用归承包方所有。本法第36条规定，土地承包经营权流转的转包费、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。违反这一规定，即任何组织和个人擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益的，应当退还。
第五十九条 违反土地管理法规，非法征用、占用土地或者贪污、挪用土地征用补偿费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成他人损害的，应当承担损害赔偿等责任。
【释义】 本条是对非法征用、占用土地或者贪污、挪用土地征用补偿费用所应承担的法律责任的规定。
一、关于非法征用、占用土地的法律责任
宪法第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”土地管理法第2条第4项规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”从这两项法律的规定可以看出，征用土地是国家为了社会公共利益的需要，将集体所有的土地转变为国有土地的一项制度。征用土地必须具备以下几个条件：第一，征用土地是一种政府行为，只有国家为了公共利益的需要，才可以对农民集体所有的土地实行征用，其他任何单位和个人都没有征地权；第二，必须依法取得批准；第三，必须依法对被征地单位进行补偿；第四，征用土地的补偿费用收支状况必须公开，接受社会的监督。
非法占用土地，主要是指违反土地管理法律、法规的规定，未经合法批准占用土地的行为。近些年来，在对非农建设用地需求趋旺的情况下，有的农村集体经济组织采取非法手段将农户承包的土地转为建设用地，谋取利益。这些行为严重损害了农民的切身利益。
对于农用地转为建设用地，法律规定了严格的审批程序：一是省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。二是在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。三是在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目可以由市、县人民政府批准。四是在以上规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
尽管法律规定得非常明确，但仍然不断出现侵害承包方土地承包经营权的违法现象。为此，农村土地承包法第59条规定，违反土地管理法规，非法征用、占用土地，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成他人损害的，应当承担损害赔偿等责任。
损害赔偿是指因当事人一方的侵权行为对他方造成损害时应承担赔偿对方损失的责任。对于权利人来说，损害赔偿是一种重要的保护权利的手段；对于义务人来说，它是一种重要的承担责任的方式。赔偿损失的范围包括侵权人造成的全部损失。例如，承包方在承包的土地上投入了很多资金，施肥、打水井灌溉等等，由于非法征用和非法占用土地，将水井填平了，农作物也破坏了，承包人对土地的投入付之东流，而更重要的是承包方失去土地或者土地受损。这些都属于损失的范围。法律规定对于非法征用和非法占用而给承包方造成的损失，应当承担损害赔偿责任。至于损害赔偿适用的法律，如果是国家机关或者其工作人员违法行使行政职权乱征地，侵犯土地承包经营权造成损害的，如果符合国家赔偿法规定的条件的，由国家给予赔偿。其他主体的侵权行为，如村委会乱占地，侵害土地承包经营权的，就适用民法通则等有关法律进行赔偿。如果非法征用、占用土地构成犯罪的，应当依照刑法第410条“国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑，”或者按照刑法第342条“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”的规定处罚，其“违反土地管理法规”的含义，按照2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过的关于《中华人民共和国刑法》第342条的解释，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。
二、关于贪污、挪用土地征用补偿费用的法律责任
国家实行征用土地补偿制度。土地管理法第47条明确规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”农村土地承包法第16条在承包方享有的权利中明确规定：“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。”
征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。 (1）土地补偿费是指因国家征用土地对土地所有者和土地使用者因土地被征用而受到的经济损失的补偿。补偿的对象包括土地所有权人和使用权人。征用耕地的土地补偿费标准为被征用耕地前3年平均年产值的4至6倍。 (2）安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。其安置补助费的标准为该耕地前3年平均年产值的4至6倍。 (3）地上附着物包括地上地下的各种建筑物、构筑物如房屋、水井、道路、地上地下管线、水渠的拆迁和恢复费用等。 (4）青苗补偿费是指农作物正处于生长阶段而未能收获的，因征用土地需要及时让出土地而致使农作物不能收获而使农民造成损失的，应当给予土地承包者或土地使用者以经济补偿。青苗补偿费的补偿标准，一般根据农作物的生长期按一季的产值予以计算，或按一季作物产值的一定比例予以补偿。
农村的土地属于农民集体所有。征用土地的土地补偿是对土地所有权的补偿，是其价值的表现形式。因此，土地补偿应当属于土地所有权人和使用权人，用于被征地单位的生产发展，安置被征地的农民等。任何单位和个人贪污、挪用征地补偿费都是违法行为。对此，土地管理法第79条规定：“侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”农村土地承包法第59条规定，对于违反土地管理法规，贪污、挪用土地征用补偿费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
1.关于贪污罪。刑法第382条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的，是贪污罪。”由于征地补偿应属于集体所有，属于公共财产，所以国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有征地补偿费的，就构成了刑法规定的贪污罪。为了解决各地在司法实践中提出的村民委员会等村基层组织人员，在从事哪些工作时属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”的问题，九届全国人大常委会第15次会议于2000年4月29日通过了关于《中华人民共和国刑法》第93条第2款的解释。该解释表明，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事征地补偿费用管理的，属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。根据上述规定，村民委员会等村基层组织人员在协助人民政府依法从事土地征用补偿费用的管理工作时，可以成为贪污罪的主体。
根据刑法第383条的规定，对犯贪污罪的，根据情节轻重，分别依照下列规定处罚： (1）个人贪污数额在10万元以上的，处10年以上有期徒刑或者无期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处死刑，并处没收财产。 (2）个人贪污数额在5万元以上不满10万元的，处5年以上有期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处无期徒刑，并处没收财产。 (3）个人贪污数额在5000元以上不满5万元的，处1年以上7年以下有期徒刑；情节严重的，处7年以上10年以下有期徒刑。个人贪污数额在5000元以上不满1万元，犯罪后有悔改表现、积极退赃的，可以减轻处罚或者免予刑事处罚，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。 (4）个人贪污数额不满5000元，情节较重的，处2年以下有期徒刑或者拘役。情节较轻的，由其所在单位或者上级主管机关酌情给予行政处分。
2.关于挪用公款罪。刑法第384条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪。”由于征地补偿费属于公共财产，因此，国家工作人员利用职务上的便利，挪用征地补偿费归个人使用，就构成挪用公款罪。
根据刑法第384条的规定，对挪用公款罪，处5年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处5年以上有期徒刑。挪用数额巨大不退还的，处10年以上有期徒刑或者无期徒刑。
第六十条 承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。
承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。
【释义】 本条是关于承包方违法将承包地用于非农建设的，以及给承包地造成永久性损害所应承担的法律责任的规定。
一、关于承包方违法将承包地用于非农建设应承担的法律责任
江泽民总书记指出：“保护耕地，就是保护我们的生命线。”中央有关文件也曾多次指出，要做好耕地的保护工作。土地管理法第3条规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。第4条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
所谓农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。而建设用地则是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。未利用地是指农用地和建设用地以外的土地，例如沙漠、冰川等。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。将土地做这样的分类是国家实行土地用途管制制度的需要，主要目的是限制农用地转为建设用地，特别是要对耕地实行重点保护。土地管理法第14条规定，承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。第44条规定，涉及农用地转为建设用地的，由相应的人民政府批准。这种农用地转用审批是国家控制土地利用、保护农用地的必要手段。为了加强对土地的保护，农村土地承包法第8条又明确规定：“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”从以上的这些规定可以看出，农用地用于非农建设是要经过严格的审批的，而不是承包方个人的行为所能决定的，否则就是非法改变承包地的用途。为此，农村土地承包法第60条第1款规定：“承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。”
对于承包方违法将承包地用于非农建设的，县级以上地方人民政府有关部门有权依法予以行政处罚，即行政机关对违反国家土地管理制度的违法行为人，依法给予行政制裁。具体到违反土地管理法规定的处罚有： (1）罚款； (2）没收违法所得； (3）没收在非法征用或者占用的土地上建造的建筑物和其他设施； (4）责令限期改正或者治理； (5）责令缴纳复垦费； (6）责令退还或者交还非法占用的土地； (7）责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施等。
二、关于承包方给承包地造成永久性损害应承担的法律责任
人口多、土地少是我国的基本国情。我国的耕地资源有以下几个显著特点：一是人均占有耕地的数量少；二是耕地总体质量差，生产水平低；三是耕地退化严重；四是耕地后备资源匮乏。不仅如此，每年因各项建设占用、农业结构调整以及灾害毁损等原因还在造成耕地不断减少。而且，从现阶段来看，在粮食生产技术水平没有重大突破的情况下，人增地减的趋势已经成为我国经济社会发展中的一个重大问题和严峻挑战。泱泱十几亿人口的大国，吃饭问题只有靠我们自己来解决，只有靠这有限的耕地来养活自己。因此，农村土地承包法在规定承包人的义务中明确规定：维持土地的农业用途，不得用于非农建设；依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害。以防止承包户为局部的、眼前的利益所驱动，未经批准擅自改变承包土地的用途或者进行掠夺式经营给土地造成永久性损害。
我们都知道，耕地耕作层是经过多年耕种形成的，是农业生产中的宝贵的资源。一般来说，要形成好的土壤结构要经过很长时间的耕作、施肥和培养，良好的土壤结构对农业生产非常重要。但是如果承包方把土地改作他用，如建房，挖砂、采石、采矿、取土，甚至建设小砖窑、小煤窑等，就会占用和破坏大量的良田，破坏土地种植的条件，甚至会给承包地造成永久性的损害。为此，农村土地承包法第60条第2款规定：“承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。”
第六十一条 国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为，给承包方造成损失的，应当承担损害赔偿等责任；情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
【释义】 本条是对国家机关及其工作人员利用职权侵害土地承包经营权，应当承担的法律责任的规定。
稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础。中央在1992年的有关文件中曾指出，要使家庭联产承包为主的责任制长期稳定，并不断完善，必须将其纳入法制的轨道。依法管理农村承包合同，这是稳定和完善家庭联产承包制的重要保障。农业承包合同一经依法签订，即具有法律约束力，任何单位和个人均不得擅自变更或者解除。农业承包合同的管理，包括合同的签订和鉴证，无效合同的确认和处理，合同的变更或者解除，合同纠纷的调解和仲裁等，都必须严格按照法律程序办事，一定要杜绝单方面违约、毁约的现象，杜绝在农业承包合同的管理上强迫命令、随意侵权、以权代法等行为。1995年中央文件又强调，要坚决维护承包合同的严肃性。严禁强行解除未到期的承包合同，对违反法律、法规和政策，强行解除未到期承包合同，侵害农民合同权益的行为，要坚决纠正；造成严重后果的，要依法查处。
关于承包方的经营自主权问题，1998年中央有关文件指出，要切实保障农户的土地承包权、生产自主权和经营收益权，使之成为独立的市场主体。1999年中央有关文件又指出，坚持尊重农民的意愿和生产经营自主权。切实尊重、依法保护农户自主经营、自负盈亏的市场经营主体地位，保护农民的生产积极性，把调整农业生产结构的自主权真正交给农民。各级政府要加强信息引导和示范指导，严禁行政干预、强迫命令和搞“一刀切”。
在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地承包经营权合理流转，是农业发展的客观要求，也符合党的一贯政策。当前农村出现的土地承包经营权流转，多数反映了生产要素的合理流动和优化配置，总体上是健康的。但是，一些乡村推行的土地流转，存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题，有的随意改变土地承包关系，强迫流转，侵犯了农民的承包经营权；有的把土地流转作为增加乡村收益的手段，与民争利，损害了农民的利益；有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业，影响了农民正常的生产生活；有的借土地流转之名，随意改变土地农业用途。这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村的基本经营制度。土地流转是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果。只有第二、三次产业发达、大多数农民实现非农就业并有稳定的工作岗位和收入来源的地方，才有可能出现较大范围的土地流转，发展适度规模经营。总体上看，我国绝大多数农村目前尚不具备这个条件。因此，土地使用权流转一定要坚持条件，不能刮风，不能下指标，不能强制推行，也不能用收走农民承包地的办法搞劳动力转移。
针对土地承包中存在的弊端，对于如何解决这些问题，中央有关文件又指出，乡镇党委和政府要切实贯彻党的土地承包政策，监督农村土地的合理使用，为土地流转及时提供法律、政策服务。村集体经济组织要维护好农民的土地承包权益，为土地流转提供信息，做好协调服务工作。地方各级政府的农业行政主管部门应当做好农村土地流转的指导和管理工作。指导农村土地流转合同的订立，及时办理因土地流转引起的合同变更、解除、重订以及合同鉴证等工作；建立流转合同档案，妥善调解和处理土地流转纠纷。国家机关以及工作人员在农村土地承包问题上应当着眼于农民的利益，及时提供法律、政策服务，指导农民依法行事，使农民在承包期内，对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。这是农民拥有长期而有保障的土地使用权的具体体现。任何组织和个人不得强迫农户流转土地，也不得阻碍农户依法流转土地。农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益，也包括流转土地承包经营权的收益。土地承包经营权的流转应当是有偿的。土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。
为了更好地保护农民的利益，本法第5条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。第9条规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。第10条规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。第16条规定，承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产和处置产品。同时，本法第61条还规定，国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，变更、解除承包合同，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为，给承包方造成损失的，应当承担损害赔偿等责任；情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
违反上述规定，应当相应承担民事、行政和刑事法律责任，包括：
1.损害赔偿。指当事人一方的侵权行为而对他方造成损害时应承担赔偿对方损失的责任。国家机关以及工作人员利用职权违法行政，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害的，应当承担赔偿责任。
2.行政处分。对于违反法律规定利用职权干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为，给承包方造成损失的，应当承担损害赔偿等责任；情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分。行政处分的种类有：警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除8种。具体应当给予哪一种行政处分，由有权做出行政处分决定的机关根据违法的性质、情节严重的程度等决定。
3.刑事处罚。刑法第397条规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处3年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处5年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处5年以上10年以下有期徒刑。国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，应当承担相应的刑事责任。
第五章 附则
第六十二条 本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的，应当补发证书。
【释义】 本条是对本法实施前已按国家有关规定形成的农村土地承包关系予以法律确认的规定。本条与第63条涉及本法与第二轮农村土地承包工作的衔接问题。
第二轮土地承包工作，即“延包”工作开始于1993年，截至2000年年底，全国已有98%左右的村组基本完成了延包工作。现在延包工作已基本结束，新的土地承包关系已经形成。从反馈的情况看，总体上各地贯彻落实中央有关政策开展延包工作的情况是好的，保持了党在农村基本政策的连续性和稳定性，广大群众是满意的；但少数地方存在违背国家“大稳定，小调整”的政策原则的做法，损害了部分农民群众的正当利益，造成对国家土地政策的疑虑心理。对此，中央已通过有关文件及时提出了纠正。本法是国家有关政策法律化的集中体现，这就决定了本法与延包工作的实际是衔接的，不允许人为影响土地承包关系的稳定。为此，本法在第1章总则部分就系统表达了国家有关政策精神，在本章又就实践中可能出现的若干偏差的问题做了规定。
首先是已按国家有关规定完成的农村土地承包，包括承包期限长于本法规定土地承包，在本法实施后是否具有法律效力，受本法保护的问题。本条对此明确地做出了肯定性规定，同时明确禁止以此为由重新承包土地。就是说，本法实施前按照国家有关农村土地承包的规定形成的土地承包关系，依然合法有效；即使承包合同中确定的承包期限超出本法第20条规定的时限，如耕地承包期超过30年，林地承包期超过70年的，依然视同符合本法规定，本法予以保护。这样做的依据在于法律实践中，新法对既存权利的保护有两种做法：一种是新法只保护完全符合其规定的既存权利，这主要是考虑到理论上法律是对权利实施保护的依据，符合法律规定，保护才有基础；另一种则侧重于保护当事人利益和维护社会关系的稳定，只要不违背新法的根本宗旨，不论既存权利完全符合新法规定还是与新法规定有一定程度的差异，仍然一体保护。本法第1条规定，本法的宗旨首先在于“稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益”，本法第4条第1款又明确规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”，这些条款说明本法侧重保护广大群众的承包利益，重在维护农村土地承包关系稳定。据此，本条采用上述第二种做法，已经按照国家有关规定形成的农村土地承包经营权在本法实施后依然有效，本法予以保护。根据本法第9条的规定，任何组织和个人不得侵犯土地承包经营权。根据本法第26条和第27条的规定，发包方必须尊重已形成的土地承包经营权，不得违法收回或调整承包地。重新承包土地更是本法所不允许的。
本法第23条第1款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”这里，有关权利证书是土地承包经营权的法律凭证，依法取得有关权利证书也是土地承包经营权法律效力的体现。因此，在确认了已按国家有关规定完成的土地承包的法律效力之后，本条又对补发有关权利证书的问题做了规定。在过去的土地承包工作中，有的地方尚未向承包方颁发有关权利证书。对此国家有关文件曾指出这种做法会影响农民对土地承包的安全感和积极性，应当予以纠正。现在本法明确规定必须颁发有关权利证书，对过去遗留下的未颁发证书的情况，各地区县级以上地方人民政府应当依本法有关规定，及时予以补办，权利证书上的有关记载应符合本法及相关法律法规及国家政策的规定。
第六十三条 本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，不得再增加机动地。
本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。
【释义】 本条是对保留机动地予以限制的规定。
本法第28条规定，集体经济组织依法预留的机动地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。这里说明预留机动地的初衷在于应对因人口变化、征用占用土地、自然灾害等各种情况而导致的人地矛盾问题。但实践中这种做法往往出现偏差，其负面作用是不容忽视的。首先，试图通过预留一定数量的土地就解决未来数十年中可能出现的人地矛盾是不切实际的。土地承包期是一段相当长的时间，而时间越长预测其间人地矛盾发生的几率就越困难，机动地预留就越难做到适度。第二，机动地可能带来的收益会驱使一些地方借预留机动地与民争利。在土地承包经营中，既要保障农民的合法权益又要确保地尽其利，不使资源闲置，即使是预留的机动地也必须投入生产，发挥效益。但实际上对预留机动地的监管是比较困难的，作为相对弱势一方的农民对此往往无能为力，发包方用机动地从事经营或向外发包，从中获利的机会是比较大的，因此有的地方随意扩大机动地面积，实际侵犯了农民利益。为纠正这种错误做法，国家有关文件曾多次强调要控制机动地比例，并明确指出预留机动地不得超过耕地总面积5%的限度。目前在已基本完成的第二轮土地承包中，预留机动地总体没有超过政策限定的比例。（据统计，全国预留机动地总面积只占耕地面积的1.9%. ）但仍有一些地方预留机动地超过政策限度，需要纠正。为维护广大农民群众的合法权益，体现国家意志的权威性和稳定性，本法将国家有关政策规定上升为法律，在本条第1款首先做出如下规定：“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。”
实际情况表明，仅仅规定一个5%的上限，还不足以从根本上解决机动地问题。即使预留机动地总量始终未超过国家规定的5%的上限，但如果发包方通过收回或调整承包地，逐次扩大机动地面积，就同样会影响土地承包的稳定性，损害农民群众的合法权益。本法对收回和调整承包地都做了严格的限制性规定。
本法第26条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。” “承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。” “承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”
该条首先在第1款中明确规定承包期内原则上不得收回承包地。进而在第2款和第3款中就实际生活中容易出现的两种特殊情况，对发包方是否可以收回承包地的问题分别做了具体的规定。第2款是说，在承包期内，如果承包方全家只是迁入小城镇落户，则应由承包方自己选择保留或流转其土地承包经营权。也就是说，在这种情况下发包方不得违背农民意愿，收回承包地。第3款是说，在承包期内，如果承包方全家迁入的是设区的市，转为非农业户口，那么承包方才有义务交回承包的耕地和草地。只有在这种情况下，承包方应当交回却拒不交回时，发包方才有权收回承包的耕地和草地。可见，本法只允许在第26条第3款规定的特殊情况下收回农民承包的耕地和草地，实际已禁止在承包工作完成后再通过收回承包地的方式扩大机动地的做法。
本法第27条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。” “承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”
该条第1款是说原则上承包期内不允许调整承包地；第2款给出了例外情况，但可以适用这一例外规定必须严格符合本款规定的一系列要件，包括：(1)调整事由仅限于自然灾害严重毁损承包地等特殊情形；(2)调整范围仅限于个别农户之间；(3)调整对象仅限于农户承包的耕地和草地；(4)调整程序必须符合有关法律的规定。同时，可以调整的前提还包括不得违反承包合同中的有关约定，如果承包合同中约定不得调整，则必须信守合同，不得违约调整。可见，本法第27条的规定实际已禁止了在承包工作完成后再行调整承包地以扩大机动地的做法。
除不得通过收回和调整承包地而扩大机动地之外，农村集体经济组织也不得通过土地整理的方式再增加机动地。因此，本条第1款对本法实施前已经预留机动地的进一步做出限定： “不足百分之五的，不得再增加机动地。”
本条第2款进而规定：”本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。”这一是考虑到要落实前述保护承包关系稳定，严格限制收回或调整承包地的有关规定，所以对本法实施前已按国家有关规定完成土地承包的，规定不得再追加保留机动地；二是出于本法的制度设计实际已使保留机动地成为不必要，所以对个别尚未完成土地承包的，规定不得再预留机动地。
实际上，在第二轮土地承包期内，人地矛盾的解决应当尽可能通过利用依法开垦增加的土地和利用承包方依法、自愿交回的土地，以及通过本法第2章第5节规定的土地承包经营权的流转，通过社会主义市场经济的自我调节作用来解决。为根除因预留机动地而现实存在的负面效应，本条对本法实施前已预留机动地的做了严格的限制性规定，对本法实施后还要预留机动地的则做了明确的禁止性规定。
第六十四条 各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法。
【释义】 本条是授权省级人大常委会制定本法的实施办法的规定。
立法法第63条规定：”省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”该法第64条第1款第1项规定，地方性法规可以为执行法律、行政法规，根据本行政区域的实际情况做出具体规定。这是省级人大常委会制定本法的实施办法的立法权依据。
本法授权省级人大常委会为本法制定实施办法的现实根据则在于我国农村经济发展的客观现实。我国正处于社会主义初级阶段，人口多，底子薄，生产力水平低，而且地区发展不平衡，农村尤其如此。当前，东部沿海地区与西部内陆地区的差距，交通、信息便利地区与交通不便、信息闭塞地区的差距，在不同地区的农村间体现得也很明显。再加上我国农业一直存在的平原与山地，粮棉作物产区与经济作物产区，种植农业区与林区、牧区等地区差异，我国农业、农村经济发展的多样性和复杂性是不容回避的。这从客观上要求有关农业、农村的法律法规的制定与实施既要坚持国家意志的普遍性，还要考虑到地区差异的客观实际。
具体到农村土地承包经营制度，同样在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制下，经济较发达地区的实践步伐就迈得比经济欠发达地区快。农业、农村经济发展的多样性与复杂性是农村基本经济体制所包容的客观存在。实践已证明坚持和发展以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，绝不是无视各地客观差异，不讲任何灵活性。因此，本法第1条开宗明义，依据宪法第8条第1款的规定，明确肯定了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制作为我国农村基本经济制度的法律地位，将稳定和完善这一基本制度作为本法的首要宗旨，并同时规定了赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和社会稳定这一系列宗旨。进而围绕这些宗旨做出了一系列相关规定。考虑到各地情况差别比较大，本法对一些问题只作原则性规定，给地方制定具体办法留有一定空间；而本条规定则在以上规定的基础上进一步将一般规定的普遍适用与各地情况的客观差异相结合。允许各地在本法和其他法律规定的范围内制定结合当地实际的实施办法，在坚持本法规定的前提下可以更具体地落实本法的实施。
本条贯彻了实事求是的思想路线，体现了法律规范的统一性与法律适用的具体性的结合。
第六十五条 本法自2003年3月1日起施行。
【释义】 本条是对本法施行日期的规定。
本法于2002年8月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过，于2003年3月1日起实施。本条旨在明确本法的生效时间。
《中华人民共和国立法法》第51条规定：“法律应当明确规定施行日期。”法律的施行时间即生效时间，是法律效力的起点。一部法律何时开始生效，一般是由该法律的具体性质和实际需要决定的，我国实践中通常有三种做法：一是规定该法律自公布之日起施行，具体时间根据宪法第80条及立法法第52条的有关规定，由国家主席发布主席令来确定；二是规定该法律公布后一定期限届至后开始生效，具体时间为期限届至之时；三是直接规定该法律的具体生效日期，此种表示方法最为普遍，本法就采用了这一方法。本条规定使本法从通过到施行有了6个月的时间间隔。这是因为：农村土地承包法事关我国农村基本经济制度，关系到广大农民群众的根本利益，各级国家机关特别是有关行政主管部门，需要必要的时间普及掌握本法，向群众广泛宣传本法，并依职责为本法的实施做好各项准备工作；人民群众也需要相应的时间了解学习本法。6个月的准备期有利于落实本法实施前的各项准备工作，确保本法实施后良好地发挥其社会效益。
